央广网上海7月8日消息（记者朱敏）据中国之声《新闻纵横》报道，预付卡，又称单用途卡，它由某一企业或公司发行，只能在发卡机构内部使用。健身卡、美容美发卡、洗车卡、教育培训卡等都属于单用途预付卡。如今，在人们的生活中，各类服务商家习惯使用预付卡的营销手段。这种先付款后享受服务的模式因看上去折扣力度大受到很多消费者的青睐。

　　然而，近年来，因过度发卡、服务减少、裁撤网点甚至关门跑路而导致单用途卡成为废卡、消费者难以求偿维权的事件屡见不鲜。不少人呼吁从立法层面管理这一乱象。针对预付卡的管理，目前有商务部2012年第9号《单用途商业预付卡管理办法（试行）》，但这仅仅是部门规章。鉴于此，上海正在积极推进预付卡立法，引入行政机关，进行适度监管，试图在地方性法规层面填补这一领域的空缺。

　　不过，预付卡立法在法学界引发了争议。有观点认为，经营者发行预付卡，本质上是预先收取未来合同价款的行为，属于民事法律关系的范畴，不应有公权力介入。而另一争议是消费者是否应该优先受偿。对于这些争议，法学界有哪些不同看法？预付卡该不该立法？从立法层面上又该如何保护消费者利益？

　　北京市民陶女士近几年遭遇了两次因健身房倒闭导致健身卡内余额追回难的情况。

　　现实中，类似事件屡见不鲜。一年前，高端海鲜自助餐厅“金钱豹”倒闭，导致未兑付消费者的预付卡余额高达1000多万元。上海“12345”市民服务热线显示，自2018年1月1日至4月9日，收到预付卡消费投诉电话10940件，与2017年同期相比增幅达120.65%。预付卡变“坑人卡”往往就在消费者毫不知情的一瞬间。

　　陶女士呼吁，可以从立法层面加以监督。她认为，相关机构应先行调查商户资质，确认其有无财力支撑办卡的年限以及数量庞大的客户；或者根据其财力情况，在年限和客户数量上对其加以限制。在她看来，如果有相关立法进行监管，对商户应该会有一种震慑力。

　　陶女士的想法或许代表着广大预付卡受害者的心声。今年4月，上海市第十五届人大常委会第三次会议听取了《上海市单用途预付消费卡管理规定（草案）》审议结果的报告。在预付卡地方立法领域，上海迈出了第一步。

　　然而，为预付卡立法却在法学界引发争议。在立法过程中，有观点质疑，经营者发行预付卡，本质上是预先收取未来合同价款的行为，属于民事法律关系的范畴，地方行政介入是否合法？

　　对此，中国人民大学法学院教授刘俊海认为，在契约机制失灵时，监管应该介入。他说，市场失灵的时候，监管者不能失灵，监管者失灵的时候，立法者不能失灵。关于预付卡，现在出现一些乱象。在这种情况下，立法者就应当旗帜鲜明地保护消费者的合法权益。在契约机制失灵的时候，立法者应当按照契约自由、契约正义和契约严守的精神向消费者适度倾斜，恢复消费者和商家应有的平等待遇。

　　预付卡购买者与发行者诚然可以按照民事法律关系处理。而现实却是依据《合同法》《消费者权益保护法》的一般规定调解预付式消费纠纷，难以对经营者进行实质性处罚。

　　中国社科院法学研究所民法室主任谢鸿飞表示，此时采取其他监管手段并无不妥。民事法律关系不排除国家的干预。如果这种民事关系在实践中造成的损害颇多，比如商家跑路十分普遍的时候，若完全用民事法律关系处理，即当权利受到损害的时候，完全通过司法来解决，实际上对受害人意义不大。受害人通过司法拿不到钱。而行政和司法有很大差异，行政可以做到事前预防，司法则是损害发生以后才能救济。民事法律关系由行政介入的情况也很多。

　　有的企业提出，协同监管平台信息对接制度在一定程度上增加了企业负担，特别是对一些还在成长过程中的小微企业。还有人认为，“一刀切”式的严管，容易打击正规企业的积极性，同时并不能完全制约违规企业。

　　针对“少数企业得病是否需要所有企业吃药”的疑问，谢鸿飞认为，如果监管不介入，将会刺激商家跑路的心理。当此类消费者权益受损的情况比较普遍时，监管介入是有正当理由的。因为这种介入至少没有深度干预企业的经营。这种介入肯定经常涉及到两种价值的反复权衡和斟酌，选择保护消费者仍有道理。

　　而即便对预付形式经营设置准入门槛，实施监管，也无法避免企业经营不善而不得不关门。此时，消费者预付卡内的余额能否优先受偿又成为争议点。消费者通过办卡行为所享有的债权只是普通债权，一旦发卡机构破产，依据《企业破产法》的规定，这一债权的位阶排在清偿破产费用和共益债务、职工工资和其他相关费用、社会保险费用和所欠税款之后。消费者拿回卡内余额的可能性微乎其微。

　　在刘俊海看来，从法理基础而言，消费者无法优先受偿，但可以通过第三方独立存管预付卡金额的方式将这笔资金保护起来。建立银行的第三方独立存管制度，即银行作为独立的第三方对卡内余额的资金进行监督、管理、保护。只有经过消费者的确认，商家才能扣钱。消费一次扣一次钱，没有消费的余额还在账内，账内产权归属就是消费者。这种预付卡余额的资金产权属于消费者，所以不在破产企业的破产财产范围之内，消费者有权优先取回。在破产法上这叫别除权或叫特别取回权。只有这样，才能够确保在发卡企业债台高筑、破产清算的时候，消费者的卡内余额不存在被吞噬的危险。